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新时期森林防火工作的实践与思考黑龙江省人民政府副省长刘学良黑龙江省林业厅森林资源是人类赖以生存的重要条件。黑龙江省是林业大省，是全国重点林区之一。全省有林地面积2007万公顷，约占全国有林地面积12%，位居全国第二位；活立木总蓄积量15亿立方米，约占全国活立木总蓄积量的11.4%，位居全国第四位；森林覆盖率为43.6%，位居全国第六位。

长期以来，黑龙江省广袤的森林资源，为人类的生存发展和国家的经济建设，提供了强有力的支持。但是，由于黑龙江林区处于大陆性季风气候带，自然条件在蕴育森林的同时，春秋两季风大少雨、天干地燥等诸多破坏因素始终不断地侵蚀着森林资源，其中，火灾的危害最大。尽管建国以来，各级政府高度重视森防工作，不断提高整体防扑火能力，近几年火警、火灾起数明显减少，但仍没有从根本上遏制森林火警、火灾，造成森林资源无可估量的损失。

据不完全统计，1950年至2006年的57年间，全省共发生森林火灾17984起，其中森林火警和一般森林火灾17889起，重特大森林火灾95起。年年防火，年年有火。

从主观上究其根源，是森林防火的长效机制还没有真正形成，保守的防扑火模式还没有有效突破，麻痹大意的思想结症还没有根本解决。面对这一瓶颈问题，我们在长期的森防实践中不断总结、思考、探索，感觉到要做好森防工作，需高度注重八个方面的工作，从而保护好森林资源安全和国土生态安全，促进经济社会持续健康协调发展。一、必须坚持以人为本的指导思想，明确森林火灾预防扑救工作的基本原则坚持以人为本，关注民生、保障民生、改善民生，是我们党全心全意为人民服务宗旨的要求，是人民政府的基本职责，也是构建和谐社会的关键所在。

森林防火的目标是通过人类的努力，保障森林资源安全，实现人与自然和谐发展。为此，森林防火工作要突出以人为本与森林资源安全这两个要点，坚持森林火灾预防扑救工作的三个“确保”的基本原则，即，确保人民群众生命安全，杜绝林区群众及扑火人员伤亡事故的发生；确保群众财产安全，尽最大努力避免林火烧毁民宅和重要设施；确保森林资源安全，使国家森林资源少受损失或不受损失。

实践证明，在森林火灾的扑救过程中，保障人民生命财产的安全与保证森林资源安全是相辅相成的，安全扑救和有效扑救是统一的，只有实现了安全扑救，才能最大限度地减少损失，更有效地保护森林资源。虽然黑龙江多数林区的地势不像南方一些省区那样险峻，不易发生群死群伤事故，但在历史上也曾发生过扑救人员失踪、重大人员伤亡、数十人集体受重伤和森林航空消防直升飞机坠落等事故。而每遇人员伤亡事故或村屯、林场被焚毁等安全事件发生，参战人员的情绪受到影响，指挥部署被迫调整，还要抽调原本就紧张的飞机和人员投入紧急抢救等，往往会丧失有利的扑救时机，降低了扑救效率，从而使森林资源遭受更大的损失。

从2005年起，我们明确要求防火扑火安全必须摆在森林防火工作的首位，采取了一系列行之有效的措施，保证防扑火安全。一是注重扑救队伍的专业化。林火的扑救必须要以武警森林部队和森林消防专业队为主，所有一线扑火队伍必须进行岗前培训，掌握安全扑火知识和避险技能，增强应对突变情况的自救能力。

禁止没有经过扑火安全培训、不懂扑火安全知识的群众上山扑火，严禁动员中小学生和老弱病残人员扑火。目前，黑龙江省森警部队已经把提高避险技能作为日常训练的重要科目，各森林消防专业队、半专业队也都把避险训练作为重要内容，配齐了专业的避险装备，为安全高效防扑火奠定了基础。二是完善“扑火预案”和“扑火前线指挥规范”。

各种扑火战术的制定，必须以确保扑火人员生命安全为前提。各主要林区特别是重点林区的乡镇、村屯、林场，要有人员紧急疏散避险预案，保证森林大火危及林区群众生命安全时，能够做到有组织、有秩序地将群众及时疏散到安全地带。

三是加强城镇、村屯周围火险环境的综合治理。林区的村屯周围要按照要求开设100至200米宽的隔离带，清除隔离带内的柈子垛、木耳椴及杂草等，确保真正隔断可燃物的连续性。

通过几年的努力，我省安全防扑火已初见成效，在保障人民群众生命财产安全的同时，保证了森林资源安全。二、必须慎重对待计划烧除问题，保证森林系统的和谐计划烧除作为减轻森防工作压力与保证森林系统和谐的一项重要措施，在清除可燃物，降低森林火险等级、促进森草更新、增加和改良动植物资源的同时，也伴随一种风险很大的野外用火行为。

为保证计划烧除的安全实施，我们提出了“六烧六不烧的原则”，即，三级风以下烧，三级风以上不烧；通知毗邻单位，落实防范措施的烧，未通知毗邻单位的不烧；有县级森林草原防火部门批准的烧，未经县级森林草原防火部门批准的不烧；有领导在场负责的烧，没有领导在场负责的不烧；已组织好扑火队的烧，没有组织好扑火队的不烧；打好防火隔离带的烧，没有打好防火隔离带的不烧。但是，无论从实践上还是理论上看，把计划烧除作为预防森林火灾发生的措施，其可操作性和科学性都还需要深入的研究和探讨。从实践上看，由于在限定的时间空间内，不可能有绝对准确的降水预期，实施点烧时，一旦风力稍大，火的强度很难控制；对点烧区域的边框四至形成完整的隔离带并组织足够的扑火队伍看守，实际上很难做到；点烧面积过小，起不到预防作用，点烧面积过大，往往就会跑火。2004年黑河市和2005年大兴安岭呼玛县都是因为计划烧除失控而引发了重特大森林火灾。

据统计，2000至2006年，黑龙江省因计划烧除引发森林火灾的数量，约占生产性用火引发森林火警火灾数的15%。从理论上看，树木、灌丛、草塘湿地、林下植被及腐植层等共同构成一个和谐自然、丰富多样的森林生态系统。完整的森林生态系统具有天然的抗击自然灾害能力，早期的火灾扑救往往是把火势向林中引导，火入林自熄。近几十年，由于过度采伐和开垦，森林系统的功能不断下降。

实施计划烧除，仅对防火而言，从有利方面看，清除了林内地表可燃物，在气候条件有利且火势较小时可以起到阻隔火势的作用；从不利方面看，扩大了树木的透光性，降低了林内湿度和森林的蓄水能力，在气候条件不利或火势较大时，更容易形成上树火。此外，计划烧除对森林生态系统的影响或利或弊目前很难说清楚。

基于实践上的难以把握和理论认识上的不清，我认为，在森防工作中，实施计划烧除工作必须慎之又慎，避免出现因防火措施不当导致森林火灾的发生。三、必须积极解决农林矛盾问题，实现农林的和谐稳定黑龙江省林区面积大、分布广，林地耕地相连，林场村屯交错，农林纠纷错综复杂，野外火源管理难，森林火灾隐患多，给森林防火工作带来了极大的困难。随意的农事用火、为扩大耕地面积的主动点火、报复性的恶意纵火、违规的野外用火吸烟等引发的森林火警火情火灾时有发生。在以往的工作中，林业生产经营单位和森林防火管理部门强调保护森林资源和生态环境，多采用强制手段对农民进行管理，效果甚微，有的由于方法生硬而使林农矛盾激化。

经过深入的调查研究，我们提出森林防火工作必须兼顾林区农民利益，把农民的利益与保护森林资源工作有机结合，变管理对象为管理主体，吸收农民参与森林资源管护承包，通过林权制度改革解决农林矛盾。伊春市在全省率先开展了吸收农民参与森林资源管护承包的试点工作，针对伊春北部施业区农林交错地带，林业施业区与行政管辖区交叉、森林资源管理权与行政管理权不统一而造成的森林资源难于管理、森林火灾和林政案件频发的实际，引入利益联动机制，实行农林交错地带跨区域、跨身份吸收农民参与森林资源的管护经营，取得了国家得生态、企业卸包袱、农民得利益、社会得稳定等“多赢”目标，为从根本上解决林农交错地区野外火源管理难的问题趟出了路子。今年，我们已经开始在全省林区推广伊春的成功经验。

今后，在林权制度改革过程中，还将把农林交错地带做为重点，通过利益共享、责任共担的机制，保证实现农林和谐的目标。四、必须重视首次扑救的成功率，保证打早、打小、打了首次扑救成功，是实现“打早、打小、打了”目标，防止小火酿成大灾的关键，其核心就是要确保做到打早。森林火灾属于自然灾害，但仍有一些地方对此缺少客观的态度，过分强调从严处分发生森林火情地区的领导，致使一些地区在发生火情时，不报或迟报，仅仅依靠自己有限的力量扑救，往往会错过扑救森林火灾的最佳时机。

总结以往的经验教训，我们严肃要求各地要按照“火情发生3小时内，将过火面积控制在5公顷以内”的首次扑救成功标准，尽可能在第一时间全力做好火情处置工作，努力提高首次扑救成功率。一是确保火情早发现。充分利用卫星监测、塔（台）了望和地空巡护等手段，及时发现突发森林火情，及时报告上级。对迟报、漏报和瞒报的从严处理。

二是确保重兵快速扑救。各级扑火指挥员要把首次扑救成功作为指挥扑救工作的根本的要求，在第一时间做出果断决策，优先使用武警森林部队和直升飞机，确保快速用兵；同时迅速集结足够的专业森林消防队伍，实施重兵扑救。三是确保火场清理彻底。

明火扑灭后要迅速清理火场，保证达到“三无”的要求，防止死灰复燃。2006年10月6日，大兴安岭地区韩家园林业局的韩家园林场和老卡林场发生了两起森林火灾，由于处置及时，重兵扑救，在短时间内控制了火情。五、必须有计划地实施“南兵北调”战略，充分发挥武警森林部队和森林航空消防队伍的作用武警森林部队和森林航空消防队伍是森林火灾预防和扑救工作的核心力量。

实践证明，重视发挥专业森林消防力量，特别是武警森林部队和森林航空消防队伍在预防和处置突发火情方面的作用，是有效防范及时处置森林火灾重要保证。由于特殊的林业管理体制，全省专业森林消防力量分布很不均衡，部分重点火险地区森林火灾扑救力量严重不足，一旦发生火情，很难快速实施有效处置。科学合理地布防专业森林消防力量，把精干队伍在森防紧要期集中布防在高火险地区，能够最大限度地发挥有限森林消防资源的效能，提高首次扑救成功率。

黑龙江地域广阔，东南部林区与北部林区的森防紧要期相差20天左右。为缓解五月和十月北部林区特别是黑河市扑救力量的不足，从2006年春季开始，我们实行森防期间全省武警森林部队和森林航空消防队伍统一调配，有计划地实施“南兵北调”的战略，在北部林区紧要期到来之前把驻防南部或东部林区的部分兵力提前部署到北部，由当地森防指统一指挥调动。同时要求各地森防指，发生火情时，要优先使用武警森林部队和直升飞机，确保速战速决。

“南兵北调”战略的实施，使武警森林部队和森林航空消防队伍的作用得到了更好的发挥。2006年秋季，多起可能演化成重特大森林火灾的火情都被及时有效处置。这一作法得到了国家森防指的充分肯定。六、必须加强森林消防队伍的专业化和现代化建设，切实提高队伍的战斗力加强森林消防队伍建设是森林火灾预防、扑救工作顺利进行的重要保证。

特别是在火灾扑救工作中，没有一支人员精干、装备精良的森林消防队伍，很难完成处置突发森林火灾的重任。武警森林部队、地方专业森林消防队是黑龙江省森林火灾扑救的主力军。近年来，我们从省情实际出发，把提高武警森林部队的现代化水平和地方森林消防队的专业化水平作为重点，加大资金投入和政策扶持，促进了部队战斗力的全面提高。

2006年初，省政府批准武警省森林总队分别在大兴安岭、黑河、伊春、哈尔滨成立了四支特种大队，每大队人员210人，并在财政经费非常紧张的情况下，投入坦克、高压水泵、消防汽车等机械装备经费2600万元。在短短的半年时间内，四支装备精良、训练有素、作战能力强、机动灵活的特种大队组建完成，并在当年形成了战斗力，在扑救2006年黑河、大兴安岭特大森林火灾的战斗中得到了实战检验，发挥了关键性作用。特种大队的组建，大大提高了部队快速反应和综合扑救能力，实现了由以风力灭火机灭火为主向以水灭火为主的重大转变，为森林部队更好的发挥突击队、尖刀兵作用提供了保证，标志着武警黑龙江森林部队在部队现代化、科学化建设方面迈上了新的台阶。地方森林消防专业队大多以退役的森林部队官兵为主组成，人员相对稳定，经验丰富，熟悉林情社情，在历年来的扑火战斗中发挥出扑火主力军的作用。

大兴安岭及森工系统的森林消防专业队建设起步早，达到了一定的规模，发展较快，具备了较高的专业化水平。但是，从全省范围来看，专业队伍建设水平参差不齐，多数地方编制不足、装备落后、战斗力差，特别是火灾频发的黑河林区，地方专业队伍几乎是空白。

2006年9月，我们在大兴安岭召开了全省森林消防队伍建设现场会议，总结交流了专业森林消防队伍建设的经验，对加强部队标准化建设，加大扑火设备投入，提高队伍装备水平和专业化水平，全面提高队伍的扑火战斗力等方面进行了部署。在黑龙江省森林防火指挥部的大力支持下，黑河市积极落实人员编制和经费，配齐装备，总数1000人的地方森林消防队伍已经初具雏形。七、必须善于应对复杂的森防局面，尽最大努力保证森林资源的安全近年来，受全球气温变暖的影响，黑龙江的暖冬现象越来越明显，同时在森防的紧要期，极端天气也不时出现，火情发生的早，结束的晚，对森林防火工作提出了更加严峻的挑战。

针对这种情况，我们提出要特别重视做好三方面准备工作：一要准备应对好高火险时段火情集中爆发的情况。认真落实预警响应机制，完善预警响应预案，对可能出现的火情提前做好处置准备，针对不同火险情况，做好相应分级响应行动。坚持靠前布兵，科学合理地布防有限的扑救力量，把队伍特别是基层单位的队伍驻防在最易发生火情的部位。把小火当作大火打，确保在尽可能短的时间有效处置火情，坚决防止因动作迟缓、措施不力致使小火酿成大灾。

二要准备应对好可能发生的重特大森林火灾。认真完善处置重特大森林火灾预案。

从预案启动、组织指挥、后勤保障到灾后处理等每一个环节的工作都细化，做到职责明晰、分工明确、处置有序，确保预案科学实用。一旦发生重特大森林火灾，要迅速集中一切扑救力量，动员一切可用资源，使用一切有效手段，坚持统一指挥和科学指挥，出重拳打歼灭战，最大限度地控制火情蔓延。三要准备应对好防火期延长的困难。

要克服畏难厌战情绪。要求各级党政府领导机关、森林防火工作部门，特别是一线森林防火工作单位，时刻保持高度警惕，密切关注本地森林火险情况，坚决克服因工作压力大而产生的畏难厌战情绪，绝不允许因工作松懈而发生问题。面对不同于常年的森林防火工作形势，不能仍然按照常规情况抓工作。

无论是预警监测、火灾预防还是火情处置工作，都必须采取超常规的措施。特别是预防工作更要加大力度，宣传教育、火源管理等各个环节的工作必须用超常规手段抓实、抓细，从源头上减少发生火灾的可能性。

八、必须坚持预防为主的方针，积极建立森林防火长效机制“预防为主，积极消灭”是符合我国国情的森林防火工作方针。预防不到位，森林资源的安全就不可能有持久的保证。但在实际工作中，重扑救轻预防的问题还相当普遍。

往往是发生火情时，都能不惜花费巨大的人力物力和财力用于扑救火灾，但平时涉及解决森林火灾预防问题时，无论是落实项目、资金、机构编制等具体问题，还是解决建立森林防火长效治本机制等重大问题，都很难引起有关部门或领导的重视和支持。要建立起森防工作的长效机制，必须在三个方面多下功夫。首先，要从思想上重视预防，相关政策、资金等要向预防方面倾斜。

各级政府和森林防火工作部门在高度重视火灾扑救工作的同时，更要认真研究森林防火工作中的机会成本问题，加大对森林火灾预防的资金投入和政策扶持力度，加强森林防火组织体系建设，防止“平时预防吝惜花钱，发生大火倒提钱袋”之类问题的反复发生。森林火灾预防上应“坚持教育管理相结合和利益共享责任共担”的原则。

把宣传教育和行政管理手段有机结合，既不能只抓教育不抓管理，也不能只顾严管重罚不注意教育疏导。要积极探索有效途径，实现全社会共享森林资源带来的效益，共同承担保护森林资源的神圣责任。其次，要在实践中体现预防，把预防工作做细、做全、做实。管住火源，关键是要管住人。

既要管住自己人，也要管住外来人。各级领导干部，特别是林区领导干部要以身作则，严格落实各项规章制度，把野外火源管理的责任明确到人、不能有任何死角和盲区。同时要把森林防火工作的关口前移，提升森林火灾预警能力，进一步完善森林火险预警信息发布机制，进一步落实预警响应预案，扑火队伍要按照黄、橙、红等不同森林火险等级，进入相应临战状态。第三，要在战略上谋划预防,积极推进生态移民。

生态移民是有效地保护森林资源安全的一项基础性措施，但是，我省林区的场（所）大多数地处偏远，交通不便，信息不灵，发展滞后，实施生态移民的客观上存在一定的难度。为此，我省的生态移民工作应从实际出发，本着统一规划，分步实施，先易后难，重点突破的原则，有条不紊地积极推进。应把生态移民与新农村和小城镇建设有机地结合起来，在深山区农林混居30户以下的小村屯及零散居民点可以率先进行整体搬迁，采取占一补一或占一补二的办法置换林地，解决搬迁人员的生计问题，对山区耕地实施退耕还林，对平原区进行林地转换，逐步将生态移民落到实处，为森林资源恢复与防护营造良好环境。

总之，做好森林防火工作需要全社会的共同努力，只要全省上下心往一处想，劲往一处使，我相信，我们的森林会更加茂盛，我们的家园会更加美丽，经济社会会更加繁荣和谐。

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